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Ministerialrat Dr. Reinhard Wiesner, Bonn:
Problemaufriß zum Thema "Kontrolle/Arbeit der Jugendämter"
Bonn, 2.11.1995 (Beitrag zur Tagung "Kindeswohl - ..." in der Evang. Akademie Bad Boll, 4.-6.11.1996) [Veröffentlicht in der Tagungsdokumentation "`Kindeswohl´ - Dilemma und Praxis der Jugendämter - epd-Dokumentation Nr. 6/97 vom 3. Febr. 1997, Seiten 70 bis 75]
1. Anlaß
In den letzten Jahren häufen sich Eingaben von einzelnen Bürgern, aber auch von Initiativen und Personengruppen, die über die Arbeit einzelner Jugendämter Klage führen. Solche Eingaben werden an Abgeordnete in Bund und Ländern, die Kinderkommission des Deutschen Bundestages sowie die Jugendressorts in Bund und Ländern gerichtet. Ein großer Teil der Eingaben geht auf die Initiative "Jugendamtsgeschädigte" zurück, die offensichtlich mit anderen Initiativen in Verbindung steht.
Unter Bezugnahme auf konkrete Einzelfälle greifen die Eingaben regelmäßig folgende Aktivitäten der Jugendämter auf:
Die Schilderung der Einzelfälle läßt nicht erkennen,
Hinsichtlich der ersten Alternative ist zu prüfen, inwiefern die Tätigkeit von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Jugendämter besser qualifiziert werden kann und welche Möglichkeiten externer und interner Kontrolle angesichts der Besonderheit pädaogisch-therapeutischen Handelns denkbar sind.
Hinsichtlich der zweiten Alternative ist zu prüfen, ob und inwieweit die unterschiedlichen Funktionen und Aufgabenstellungen des Jugendamts besser nach außen transparent gemacht werden können.
2. Das Spannungsverhältnis zwischen Hilfe und Kontrolle
Zwar liegt dem Kinder- und Jugendhilferecht nach seiner Neuordnung ein neues Verständnis von Jugendhilfe zugrunde: Der Schwerpunkt der Aufgaben hat präventiven, familienunterstützenden Charakter. Jugendhilfe begreift sich vor allem als soziale Dienstleistung, weniger als Instanz der Kontrolle und des Eingriffs in das EItern-Kind-Verhältnis. Diesem Zweck dient die Differenzierung des Leistungsspektrums nach dem KJHG, das sowohl allgemeine Leistungen zur Förderung junger Menschen sowie zur Förderung der Erziehung in der Familie, die Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und in Tagespflege und schließlich die Hilfe zur Erziehung sowie die Eingliederungshilfe für seelisch behinderte Kinder und Jugendliche umfaßt. In diesem Bereich liegt die Letztentscheidung über Inanspruchnahme, Auswahl und Beendigung von Hilfen immer bei den personensorgeberechtigten Eltern. Dies ergibt sich aus dem Primat der elter-
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lichen Erziehungsverantwortung (Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG).
Auch eine offensive, präventive, familienunterstützend angelegte Jugendhilfe kann jedoch aus ihrer Aufgabe, das Kind oder den Jugendlichen vor Gefahren für sein Wohl zu schützen, nicht entlassen werden. Diese Aufgabe ergibt sich bereits aus dem Grundgesetz und begrenzt im Interesse des Kindes die elterliche Erziehungsverantwortung (sog. staatliches Wächteramt - Art. 6 Abs. 2 Satz 2 GG). Die Ausübung des staatlichen Wächteramts kann zur Abwehr von Gefahren für das Kindeswohl im Einzelfall auch Eingriffe in die elterliche Sorge notwendig machen. Dies bedeutet, daß Jugendhilfe auch nach dem Perspektivenwechsel die doppelte Aufgabe von Hilfe und Kontrolle hat, wenngleich sich das Schwergewicht deutlich hin zur Beratung Hilfe und Unterstützung verlagert hat.
Der Schutz des Kindes kann zum Konflikt mit den Eltern führen. Dies gilt auch in solchen Fällen, in denen die Eltern selbst mehr oder weniger freiwillig Hilfe des Jugendamts in Anspruch nehmen. Das Jugendamt mag andere Maßnahmen für sinnvoll und geboten erachten als die Eltern. In vielen Fällen wird es zu einer einvernehmlichen Lösung zwischen Jugendamt und Eltern über die Art und Weise der notwendigen Hilfe kommen, weil den Eltern signalisiert wird, daß ihre Weigerung ggfs. die Einschaltung des Vormundschaftsgerichts und damit eine Einschränkung ihrer elterlichen Sorge und die Wegnahme des Kindes oder Jugendlichen gegen ihren Willen zur Folge hat. Hier bedarf es der besonderen Überzeugungskraft von seiten der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Jugendamts. Es kann aber nicht ausgeschlossen werden, daß sich Eltern unter Druck gesetzt fühlen und die "einvernehmlich" getroffenen Entscheidungen innerlich nicht mittragen.
Noch brisanter erscheint die Situation, bei der dem Jugendamt Tatsachen bekannt sind, die die Annahme rechtfertigen, daß die Eltern bzw. ein Elternteil nicht willens oder in der Lage sind, das Wohl des Kindes sicherzustellen - sei es, daß sie/er sich passiv gegenüber schädigenden Einflüssen Dritter verhält, sei es, daß sie/er selbst aktiv eine solche Gefährdung herbeiführt. Zu denken ist hier etwa an den Verdacht des sexuellen Mißbrauchs, der Kindesmißhandlung oder sonstigen Vernachlässigung von Kindern und Jugendlichen durch die Eltern. Hier stehen die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter vor mehreren komplexen und schwierigen Fragestellungen:
3. Die Aufgabe des Jugendamts bei der Mitwirkung im gerichtlichen Verfahren
Das Jugendamt ist in allen Verfahren, die die Person des Kindes betreffen vom Vormundschaftsgericht bzw. dem Familiengericht zu hören (§§ 49, 49 a FGG). Im Vordergrund stehen dabei folgende Fälle:
a) Anhörung vor der Regelung der elterlichen Sorge nach Trennung und Scheidung
Nach der noch immer herrschenden Praxis erwarten die Familienrichter nicht nur in den Fällen eine Stellungnahme des Jugendamts, in denen ein Elternteil deshalb für die Übernahme der elterlichen Sorge ungeeignet ist, weil er das Wohl des Kindes gefährdet. Sie erhoffen sich vielmehr auch in den Fällen, in denen bei keinem der beiden Elternteile eine solche Gefahr besteht, Hinweise und Vorschläge von seiten des Jugendamts, welcher Elternteil für die Wahrnehmung der elterlichen Sorge nach Trennung und Scheidung besser geeignet sei, um eine möglichst "optimale" Entscheidung zu treffen. Dieser Auftrag wird aus § 1671 Abs. 2 BGB hergeleitet: "Das Gericht trifft die Regelung, die dem Wohl des Kindes am besten entspricht, hierbei sind die Bindungen des Kindes, insbesondere an seine Eltern und Geschwister, zu berücksichtigen" (§ 1671 Abs. 2 BGB).
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Jede wertende Stellungnahme des Jugendamts zugunsten des einen Ehepartners disqualifiziert jedoch zugleich den anderen, auch wenn dies nicht ausdrücklich ausgesprochen wird. Entscheidet später der Richter in dieser Weise, so wird seine Entscheidung auf das Jugendamt zurückgeführt, obwohl es nur eine Stellungnahme im Verfahren abzugeben hat und der Richter sowohl die Eltern wie auch das über 14jährige Kind persönlich zu hören sowie in der Sache selbst von Amts wegen zu ermitteln hat.
b) Anhörung vor dem teilweisen Entzug des elterlichen Sorgerechts (§§ 1666, 1666a BGB)
Anders als im Verfahren über die Regelung der elterlichen Sorge nach Trennung und Scheidung, wo im Regelfall einer bzw. beide Elternteile die elterliche Sorge behalten, steht am Ende eines Verfahrens nach § 1666 BGB (notwendige Maßnahmen bei der Gefährdung des Kindeswohls) eine Entscheidung des Vormundschaftsgerichts, die den Eltern bzw. dem Elternteil die elterliche Sorge ganz oder teilweise entzieht und sie insoweit auf dritte Personen, einen Vormund oder Pfleger, überträgt. Nach der Vorstellung des Gesetzgebers des BGB sollten Vormund oder Pfleger in erster Linie natürliche Personen sein. Diese Einzelperson sollte dann - je nach dem Umfang der Sorgerechtsübertragung - für den Aufenthalt und die Erziehung des Kindes Verantwortung tragen. In der Praxis wird jedoch - mangels geeigneter Einzelpersonen - fast immer das Jugendamt zum Vormund oder Pfleger bestellt. In einem solchen Geschehen wird das Jugendamt gegenüber der Familie in folgenden drei verschiedenen Funktionen tätig:
Da in dieser Konstellation nicht mehr Eltern und Jugendamt als Träger sozialer Leistungen gegenüberstehen, sondern das Jugendamt sowohl die Funktion des Personensorgeberechtigten als auch die Funktion der Sozialleistungsbehörde in sich vereinigt, besteht die große Gefahr, daß diese unterschiedlichen Funktionen auch organisatorisch und personell nicht voneinander getrennt werden und faktisch die (kontrollierende) Rolle der Eltern ausfällt. Nicht mehr sorgeberechtigte Eltern stehen einem "allmächtigen" Jugendamt gegenüber, das - für diese Eltern nicht unterscheidbar - einmal als Sorgerechtsberechtigter, ein anderes Mal als Sozialleistungsbehörde agiert.
4. Die spezifische Rolle des Jugendamts bei der Begleitung von Pflegeverhältnissen
Zwar ist das Rechtsinstitut der Pflegekindschaft - anders als die Adoption - von seiner Zielrichtung her "auf Zeit" angelegt. Die ursprüngliche Zielsetzung muß jedoch auch zum Zeitpunkt der beabsichtigten Beendigung des Pflegeverhältnisses mit dem Wohl des Kindes vereinbar sein. Wenn das Kind sich in der neuen Familie einlebt und die Kontakte zu den Eltern sich verflüchtigen, kann es dahin kommen, daß das elterliche Sorgerecht substanzlos wird, und eine neue soziale Elternschaft der Pflegefamilie entsteht. So schützt § 1632 Abs. 4 BGB ein neues Eltern-Kind-Verhältnis zwischen Pflegefamilie und Pflegekind gegenüber dem Herausgabeverlangen der leiblichen Eltern - und zwar unabhängig vom Anlaß für die Inpflegenahme.
Die Unterbringung des Kindes oder Jugendlichen in einer Pflegefamilie oder in einem Heim führt - je nach Dauer des Aufenthalts und der Intensität der Kontakte zu seinen Eltern sowie dem Alter des Kindes - zu einer Trennung des Kindes zu seiner bisherigen Lebenswelt. Der Entfremdungsprozeß kann nur bis zu einem bestimmten Zeitpunkt aufgehalten werden. Ab dann wirkt sich die Rückkehr in die Herkunftsfamilie nicht mehr als Heimkehr, sondern als (erneute) Trennung einer nunmehr zu den Pflegeeltern hergestellten Eltern-Kind-Bindung. Umgewöhnungsversuche nach dem Zeitpunkt werden aus kinderpsychologischer Sicht kritisch betrachtet.
Nach der Konzeption der Pflegekindschaft des KJHG steht die Rückkehroption des Kindes in die Herkunftsfamilie im Vordergrund. Sie setzt allerdings voraus, daß die Erziehungsbedingungen in der Herkunftsfamilie "innerhalb eines im Hinblick auf die Entwicklung des Kindes oder Jugendlichen vertretbaren Zeitraums" soweit verbessert werden, daß sie das Kind oder den Ju-
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gendlichen wieder selbst erziehen kann. Erscheint dies nicht erreichbar, so wird das Jugendamt verpflichtet, mit allen Beteiligten (Herkunftsfamilie, Pflegefamlie) ein Konzept zu erarbeiten, das den Verbleib des Kindes oder Jugendlichen in der Pflegefamilie auf Dauer absichert (§§ 33, 37).
Den Fachkräften des Jugendamts obliegt hierbei eine verantwortungsvolle Aufgabe. Soll die Pflegekindschaft sich nicht zu einem Rechtsinstitut verfestigen, das mit der Weggabe des Kindes regelmäßig und automatisch zu dessen Verbleib in der Pflegefamilie führt, so kommt dem Jugendamt unbeschadet der sorgerechtlichen Verantwortung der Eltern eine wichtige gestaltende Funktion zu. Die Herstellung oder Wiederherstellung positiver Rahmenbedingungen in der Herkunftsfamilie hängt nicht allein vom Verhalten der Eltern, sondern in entscheidender Weise von der Haltung des Jugendamts zur Rückführung von Kindern ("Philosophie"), aber auch von der Art der Hilfestellung im Einzelfall ab. Da es für das Jugendamt viel aufwendiger und belastender ist, die Herkunftseltern bei der Verbesserung ihrer Gesamtsituation und bei der Pflege beständiger Kontakte zu ihrem Kind ausreichend zu unterstützen, als die Herkunftsfamilie "ihrem Schicksal" zu überlassen und Kontakte zum Kind zu erschweren, wird befürchtet, daß viele Jugendämter gewollt oder ungewollt die Voraussetzungen für den dauernden Verbleib des Kindes in der Pflegefamilie schaffen.
Ein solches Verhalten wird zudem durch die aktuelle Haushaltssituation bei den kommunalen Gebietskörperschaften begünstigt. Die sozialen Dienste sind nicht ausreichend mit Fachkräften ausgestattet, um sich mit der notwendigen Intensität um den Einzelfall zu kümmern. So kommt es offensichtlich in vielen Fällen nicht zu der vom Gesetz gewollten vertrauensvollen Zusammenarbeit mit der Herkunftsfamilie und der Erarbeitung eines gemeinsamen Konzepts über die Ausgestaltung des Pflegeverhältnisses. Die Herkunftsfamilie fühlt sich vielfach vom Jugendamt allein gelassen, im Extremfall sogar hintergangen, weil sie den Eindruck gewinnt, daß die Fachkräfte nur mit der Pflegefamilie kooperieren. In Einzelfällen maßt sich das Jugendamt sogar die Befugnis an, bindende Besuchsregelungen zu treffen oder Kontakte zwischen Eltern und Kind ganz zu unterbinden. Dies ist jedoch Aufgabe des Vormundschaftsgerichts, wenn es zu keiner einvernehmlichen Lösung unter den Beteiligten kommt.
5. Aufsicht über die Tätigkeit des Jugendamts
Die unterschiedlichen Funktionen des Jugendamts, nämlich als Sozialleistungsbehörde einerseits sowie als Personensorgeberechtigter (Vormund, Pfleger) andererseits haben auch Auswirkungen auf die Aufsicht:
Die Entscheidung, ob eine Aufgabe als staatliche Aufgabe bzw. als Aufgabe kommunaler Selbstverwaltung auszuführen ist, obliegt nicht dem Bund, sondern den Ländern. Die Jugendhilfe gehört zu den klassischen Aufgaben kommunaler Selbstverwaltung. Dies wird in den Landesausführungsgesetzen zum SGB VIII ausdrücklich geregelt oder stillschweigend vorausgesetzt.
Die Charakterisierung der Aufgabe als Aufgabe kommunaler Selbstverwaltung hat keine Auswirkungen im Hinblick auf das Rechtsverhältnis zwischen kommunaler Gebietskörperschaft und Bürger, wohl aber auf die Art der staatlichen Aufsicht. Die komunalen Gebietskörperschaften nehmen ihre Selbstverwaltungsangelegenheiten bzw. weisungsfreien Aufgaben eigenverantwortlich vor, sind aber an das Gesetz gebunden. Die Einhaltung dieser Gesetzesbindung wird durch die staatliche Aufsicht überwacht und erforderlichenfalls durchgesetzt. Sie beschränkt sich folgerichtig auf eine Rechtmäßigkeitskontrolle. Welche Behörde die Aufgaben der Rechtsaufsicht in den einzelnen Ländern wahrnimmt, wird im Kommunalverfassungsrecht der Länder (Gemeindeordnung, Kreisordnung) geregelt. Im allgemeinen sind dies die Bezirksregierungen/Regierungspräsidenten. Als Behörden der allgemeinen inneren Verwaltung sind sie mit den spezifischen Aufgaben der Jugendhilfe wenig vertraut. Aufsichtsmaßnahmen werden daher eher zurückhaltend erfolgen.
Eine Fachaufsicht, die sich nicht nur auf die Rechtmäßigkeit, sondern auch auf die Zweckmäßigkeit des Verwaltungshandelns erstreckt, steht dem Staat im Hinblick auf die Aufgaben der örtlichen Träger der Jugendhilfe nicht zu. Sie könnte erst recht nicht durch Bundesrecht eingeführt werden, da sie voraussetzt, daß die Aufgaben der Jugendhilfe als staatliche Aufgaben (mit staatli-
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cher Finanzierung) ausgeführt werden - was wiederum von den Ländern zu entscheiden ist.
Die Mittel der Aufsicht des Vormundschaftsgerichts sind allerdings eng beschränkt. Insbesondere kann es zur Befolgung seiner Anordnungen das Jugendamt nicht durch die Festsetzung von Zwangsgeld anhalten. Im Hinblick auf die starke Arbeitsbelastung der Vormundschaftsgerichte ist davon auszugehen, daß es zu entsprechenden Ge- und Verboten im Sinne von § 1837 Abs. 2 BGB gegenüber dem Jugendamt in der Praxis nicht kommt.
6. Besonderheiten pädagogischer Entscheidungen
Unabhängig von der Aufsicht sind die Möglichkeiten der Kontrolle des Jugendamts bzw. der Tätigkeit seiner Fachkräfte eingeschränkt aufgrund der Besonderheiten pädagogischen Handelns.
Das berufliche Handeln sozialpädagogischer Fachkräfte in der Kinder- und Jugendhilfe ist - wie bereits skizziert - in besonderer Weise geprägt als eine dauerhafte und differenzierte Abwägung im Einzelfall zwischen
Eine wesentliche Aufgabe sozialpädagogischer Fachkräfte in der Kinder- und Jugendhilfe besteht darin, komplexe Sachverhalte wie
wahrzunehmen, zu verstehen und daraufhin zu deuten, mit welchen Angeboten und ggfs. Interventionen Entwicklung und Förderung ermöglicht und dadurch Schaden abgewendet wird. Ihre Beurteilungen und Entscheidungen dienen also nicht nur dem Verständnis und der Bewertung eines bereits eingetretenen Ereignisses, sondern vor allem der Prognose zukünftiger Entwicklungen. Dabei haben sie den Eigensinn und die Kompetenzen von Eltern und Kindern ebenso zu berücksichtigen wie die begrenzten Hilfemöglichkeiten sozialpädagogischer Einrichtungen und Dienste, die ihnen real zur Verfügung stehen.
Solche sozialpädagogischen Entscheidungen sind deshalb immer prozeßhaft, personenbezogen und nur schwer objektivierbar:
Sozialpädagogische Entscheidungs- und Hilfeprozesse gehen fließend ineinander über, bedingen sich gegenseitig. Dies bedeutet, daß isolierte Diagnoseinstanzen, die nur feststellen wollen, wie ein Sachverhalt zu beurteilen ist, ohne gleichzeitig bereits eine Änderung - zum Besseren oder Schlechteren - zu bewirken, für sozialpädagogische Untersuchungs- und Entscheidungsprobleme nicht vorstellbar sind.
Um die notwendige Darstellung, Reflexion und Überprüfung fachlicher Entscheidungen gewährleisten zu können, sind vielmehr verbindliche Formen kollegialer Beratung intern im Jugendamt, aber auch durch Heranziehung externer Fachkräfte erforderlich. Hier haben fachliche Absicherung und persönliche Vergewisserung ihren Platz, hier können die verfügbaren Fakten und Informationen gesichtet, geprüft und bewer-
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tet, sowie die notwendig subjektiven Einschätzungen und Entscheidungen beraten, ergänzt und ggfs. korrigiert werden. Hierbei wird durch die Intersubjektivität "die einzig mögliche" Objektivierung von Entscheidungen und Prognosen - soweit im Einzelfall leistbar - hergestellt.
7. Konsequenzen für die Kontrolle pädagogischer Entscheidungen
Dies bedeutet für die Möglichkeiten und den Umfang einer Kontrolle solcher Entscheidungen: Soweit Aufsichtsbehörden und Gerichte zur Kontrolle des Handelns der Jugendämter angerufen werden, ist zunächst festzustellen, ob und inwieweit die Maßnahme den Betroffenen in seinen Rechten verletzt.
Stellungnahmen des Jugendamts gegenüber den Vormundschafts- oder Familiengerichten sind einer verwaltungsgerichtlichen Kontrolle nicht zugänglich, da sie selbst keinerlei Außenwirkung entfalten, sondern lediglich der Meinungsbildung des Gerichts dienen und die Entscheidung ggfs. vorbereiten. Strafrechtliche Maßnahmen gegen das Jugendamt (wegen ehrverletzender Behauptung etc.) sind damit nicht ausgeschlossen.
Aber auch Entscheidungen des Jugendamtes über die Gewährung oder Versagung einer Leistung sind einer gerichtlichen Kontrolle nur beschränkt zugänglich. So können Gerichte (ggfs. unter Zuhilfenahme von Sachverständigen) feststellen, ob die Leistungsvoraussetzungen gegeben sind, nicht aber ob eine begehrte Hilfe im Einzelfall geeignet und notwendig ist, weil dies nur im Zusammenwirken zwischen Fachkraft und Hilfesuchenden festgestellt werden kann. Ist eine diesbezügliche Entscheidung des Jugendamts für das Gericht nicht nachvollziehbar, so kann es die Entscheidung des Jugendamts lediglich aufheben und sie erneut an das Jugendamt zurückverweisen.
Die zu lösende Frage: Welche Hilfe ist die richtige, ist kein Experten-Diagnoseauftrag, sondern die Antwort auf das Ergebnis eines Verständigungsprozesses, der sich an den subjektiven Einschätzungen und Einsichten der beteiligten Kinder, Erwachsenen und Fachkräfte ebenso orientiert wie an ihren individuellen Potentialen und Ressourcen. Notwendig ist ein Verständigungs- und Aushandlungsprozeß darüber, was von der Unterstützung und Hilfe erhofft und was durch Eingriff und Kontrolle befürchtet, was von den Fachkräften für "notwendig und geeignet" gehalten sowie darüber, was praktisch realisierbar und durchsetzbar ist. Es gibt keinen objektiven Maßstab für die richtige Hilfe. Umso bedeutsamer ist die Einhaltung der Verfahrensregelungen, die das KJHG z.B. bei der Hilfeplanung (§ 36) vorschreibt.
Aus diesen Gründen scheidet grundsätzlich auch eine Kontrolle sozialpädagogischer Entscheidungen und ggfs. ihre Ersetzung durch Vorgesetzte aus.
Prüfungsbedürftig erscheint jedoch insbesondere die Rollenkonfusion innerhalb des Jugendamts bei gleichzeitiger Tätigkeit als Amtspfleger/Amtsvormund und als Sozialleistungsbehörde. Die unterschiedlichen Aufgaben müssen durch eine organisatorische und personelle Trennung stärker verdeutlicht werden. Ggfs. ist zu prüfen, ob die Aufgaben des Vormunds oder Pflegers (als eine Art Anwalt des Kindes) nicht aus der Behörde Jugendamt herausverlagert werden sollten und einer eigenen Instanz übertragen werden sollten.
Im übrigen ist nach anderen Wegen zu suchen, um die Arbeit in den Jugendämtern zu verbessern. Dazu zählen insbesondere
Vergleiche auch: Grußwort von Dorle Marx, MdB, Kommission zur Wahrnehmung der Belange der Kinder (Kinderkommission), Bonn, sowie: Deutscher Bundestag: Drucksache 13/2010 vom 18.07.1995 - Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Rita Grießhaber und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN - Drucksache 13/1918 - Kontrolle der Jugendämter